近年來(lái)，我國(guó)油氣儲(chǔ)產(chǎn)量上升緩慢，存在大量探明而未動(dòng)用的儲(chǔ)量，而且國(guó)有能源企業(yè)亦無(wú)力或是無(wú)意愿進(jìn)行新區(qū)新領(lǐng)域的開(kāi)拓，如果不進(jìn)行油氣體制改革勢(shì)必會(huì)影響能源安全進(jìn)而無(wú)法助力經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展，因此向社會(huì)資本開(kāi)放油氣行業(yè)勢(shì)在必行。本次《意見(jiàn)》的首要任務(wù)就是打破國(guó)有企業(yè)在油氣上游領(lǐng)域的壟斷局面。

放寬主體限制。《意見(jiàn)》是自1998年油氣產(chǎn)業(yè)重組后，國(guó)家首次以戰(zhàn)略形式撬動(dòng)國(guó)企壟斷地位，為民營(yíng)資本投資油氣上游業(yè)務(wù)打開(kāi)閘門(mén)，同時(shí)也為《礦產(chǎn)資源法》的轉(zhuǎn)型指明方向?！兜V產(chǎn)資源法》的修改應(yīng)該以能源戰(zhàn)略為指導(dǎo)，盡快賦予國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)勘探開(kāi)采油氣資源的平等身份。

實(shí)行礦權(quán)招標(biāo)。此次《意見(jiàn)》明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)出讓制度，有助于礦業(yè)權(quán)審批取得向競(jìng)爭(zhēng)取得轉(zhuǎn)變，為民營(yíng)企業(yè)取得礦業(yè)權(quán)提供條件。但是，對(duì)于礦業(yè)權(quán)出讓的范圍，《意見(jiàn)》采取了回避的態(tài)度，并未明確出讓制度是僅限于新設(shè)礦業(yè)權(quán)，還是同樣適用于既有閑置礦區(qū)的礦業(yè)權(quán)。

礦業(yè)權(quán)出讓的范圍問(wèn)題是油氣改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)、爭(zhēng)點(diǎn)，直接關(guān)系到改革的力度、深度、廣度，對(duì)于油氣改革的成敗具有決定性影響，期待后續(xù)的政策、立法能夠?qū)@一問(wèn)題加以明確。

規(guī)范礦權(quán)轉(zhuǎn)讓。《意見(jiàn)》允許油氣企業(yè)之間以市場(chǎng)化方式進(jìn)行礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)菍?duì)現(xiàn)行法律制度的重大突破。1996年《礦產(chǎn)資源法》禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣(mài)牟利，將礦業(yè)權(quán)完全等同于行政許可，忽略了礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)?？赊D(zhuǎn)讓性和可獲利性是財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本特征，《意見(jiàn)》的規(guī)定有助于還原礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和油氣資源的商品屬性，為礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的建立奠定基礎(chǔ)。其實(shí)，2000年國(guó)土資源部出臺(tái)的《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》中就有允許礦業(yè)權(quán)限制性轉(zhuǎn)讓的內(nèi)容，但該文件僅為部門(mén)規(guī)章，立法層級(jí)較低；2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》將探礦權(quán)、采礦權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，以國(guó)家基本法的形式肯定了礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)該遵循《物權(quán)法》的立法邏輯，把握油氣體制改革契機(jī)，打破礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓禁錮。

強(qiáng)化退出機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)缺少對(duì)礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制的執(zhí)法監(jiān)督，為企業(yè)“圈而不探”留下空間，帶來(lái)礦區(qū)大量閑置、探采效率低下的積弊。此次《意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)了礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制，有助于降低交易成本，促進(jìn)資源優(yōu)化。礦業(yè)權(quán)退回之后應(yīng)適用上文提及的礦業(yè)權(quán)出讓制度，允許符合條件的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)取得，提高能源效率，增加油氣供給。

目前，“三桶油”控制主干管網(wǎng)，構(gòu)建壟斷格局，使得上游礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)取得喪失意義，導(dǎo)致下游競(jìng)爭(zhēng)不公和壟斷寡頭掣肘，阻礙價(jià)格機(jī)制和供求機(jī)制作用發(fā)揮，抑制市場(chǎng)轉(zhuǎn)型步伐，造就產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸。正因如此，打破管網(wǎng)壟斷、實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)準(zhǔn)入，成為本輪油氣體制改革的重要任務(wù)。《意見(jiàn)》對(duì)油氣管網(wǎng)準(zhǔn)入的法律制度設(shè)計(jì)包括管網(wǎng)公平接入和管網(wǎng)逐步獨(dú)立兩個(gè)方面：

管網(wǎng)公平接入。此前，國(guó)家發(fā)布的一系列規(guī)定為民營(yíng)企業(yè)的公平接入提供了條件，但是，現(xiàn)實(shí)中我國(guó)管網(wǎng)運(yùn)力情況冷熱不均，如果上游壟斷格局不打破，那么就沒(méi)有新的用戶(hù)需求，向第三方主體開(kāi)放管網(wǎng)只怕是空言，該辦法至少到目前還難以發(fā)揮預(yù)期的推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和改革的作用。

本次《意見(jiàn)》要求管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)為所有用戶(hù)提供運(yùn)輸服務(wù)，確實(shí)是為各類(lèi)企業(yè)公平接入管網(wǎng)提供了機(jī)會(huì)，但不得不說(shuō)的是，在我國(guó)管網(wǎng)建設(shè)滯后、管網(wǎng)運(yùn)力不足的現(xiàn)實(shí)情況下，如何實(shí)現(xiàn)接入、踐行公平，還有待于法律規(guī)范的進(jìn)一步細(xì)化。

管網(wǎng)逐步獨(dú)立。管網(wǎng)中立是實(shí)現(xiàn)公平接入的必由之路，只有首先切斷管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)與上游和下游企業(yè)之間的利益粘連，由獨(dú)立第三方單獨(dú)經(jīng)營(yíng)管網(wǎng)運(yùn)輸業(yè)務(wù)，才有可能在遵循自然壟斷規(guī)律的情況下實(shí)現(xiàn)運(yùn)力資源的公平分配。盡管《意見(jiàn)》的要求為管網(wǎng)環(huán)節(jié)的分拆指明了方向，但就分拆的路線(xiàn)圖、時(shí)間表，以及分拆后管網(wǎng)企業(yè)的性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍等問(wèn)題，《意見(jiàn)》并未明確規(guī)定。

國(guó)有企業(yè)獨(dú)享原油進(jìn)口權(quán)和成品油銷(xiāo)售權(quán)，壟斷石油下游業(yè)務(wù)，排擠民營(yíng)煉化企業(yè)，阻礙產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型步伐。針對(duì)這一問(wèn)題，本輪油氣改革提出放寬對(duì)原油進(jìn)口權(quán)和成品油銷(xiāo)售權(quán)的限制。

原油進(jìn)口權(quán)。2002年原外經(jīng)貿(mào)部出臺(tái)的《原油、成品油、化肥國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口經(jīng)營(yíng)管理試行辦法》規(guī)定，國(guó)家對(duì)原油、成品油進(jìn)口實(shí)行國(guó)營(yíng)貿(mào)易管理；允許非國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)從事部分?jǐn)?shù)量的進(jìn)口；國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)和非國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)以外的其他企業(yè)，不得從事原油、成品油進(jìn)口業(yè)務(wù)；國(guó)營(yíng)資質(zhì)企業(yè)進(jìn)口數(shù)量無(wú)限制，非國(guó)營(yíng)進(jìn)口資質(zhì)企業(yè)受到進(jìn)口配額限制。事實(shí)上，非國(guó)營(yíng)進(jìn)口配額十分有限，僅為總進(jìn)口量的一成左右。

成品油銷(xiāo)售。此次《意見(jiàn)》對(duì)原油進(jìn)口權(quán)、成品油銷(xiāo)售權(quán)的放開(kāi)，為石油產(chǎn)業(yè)下游競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的建立提供了條件。民營(yíng)煉化企業(yè)不僅可以擺脫原料限制，而且可以自行銷(xiāo)售石油產(chǎn)品，從而能夠與國(guó)有企業(yè)展開(kāi)有效競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)能源效率的提升和油品質(zhì)量的提高。

近年來(lái)，圍繞著特許經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題，天然氣終端市場(chǎng)爭(zhēng)議不斷，爭(zhēng)點(diǎn)聚焦于工業(yè)點(diǎn)供、工業(yè)直供是否侵犯特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。針對(duì)終端市場(chǎng)，本次《意見(jiàn)》提出完善特許經(jīng)營(yíng)辦法，推動(dòng)天然氣管網(wǎng)輸配分離、城市燃?xì)夤芫W(wǎng)配售分離、基礎(chǔ)設(shè)施公平準(zhǔn)入，創(chuàng)造由終端用戶(hù)自由選擇供應(yīng)商的市場(chǎng)條件，減少行政干預(yù)，形成終端市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。盡管《意見(jiàn)》對(duì)健全天然氣終端競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)提出宣誓性要求，但未就如何解決特許經(jīng)營(yíng)與點(diǎn)供、直供間的爭(zhēng)議做出具體安排，后續(xù)立法仍需對(duì)特許經(jīng)營(yíng)問(wèn)題加以詳細(xì)規(guī)范。

特許經(jīng)營(yíng)的目的在于追逐效率，效率提升的前提在于有效競(jìng)爭(zhēng)。正是因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營(yíng)比政府管理更具效率、單獨(dú)經(jīng)營(yíng)比市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更為高效，所以政府才允許企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)城市管道天然氣，賦予其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

特許經(jīng)營(yíng)確有助于克服行政管理積弊、落實(shí)自然壟斷要求、防止管道網(wǎng)絡(luò)重疊、降低社會(huì)成本支出，但也可能帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制受阻、壟斷弊病彰顯的問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)中部分企業(yè)利用特許經(jīng)營(yíng)的“尚方寶劍”，拖延引進(jìn)管道天然氣、怠于建設(shè)城市管網(wǎng)、疏于管理天然氣業(yè)務(wù)，熱衷于牟取壟斷暴利，不僅降低了公共服務(wù)質(zhì)量，而且拖累了能源效率提升。為解決上述問(wèn)題，某些地方政府重復(fù)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，意欲在管道天然氣環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但卻違背了自然壟斷要求，違反了經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定，引發(fā)爭(zhēng)議不絕，并不可取。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制構(gòu)建期待更為適當(dāng)?shù)姆绞健?/span>

放開(kāi)點(diǎn)供應(yīng)成為促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，激活終端市場(chǎng)的路徑依賴(lài)。如果說(shuō)自然壟斷的經(jīng)濟(jì)特性決定了管道天然氣的單獨(dú)經(jīng)營(yíng)，那么供應(yīng)方式的差異競(jìng)爭(zhēng)就提供了市場(chǎng)構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)出路。作為一種替代性的天然氣供應(yīng)方式，工業(yè)點(diǎn)供無(wú)需重新鋪設(shè)管線(xiàn)、不會(huì)帶來(lái)社會(huì)成本增加，并不違背自然壟斷的單獨(dú)經(jīng)營(yíng)要求，且其與管道天然氣之間的競(jìng)爭(zhēng)有助于提升能源效率：

一方面，面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，管道天然氣企業(yè)將會(huì)自發(fā)改善經(jīng)營(yíng)管理，降低運(yùn)營(yíng)成本，提高服務(wù)質(zhì)量，放棄初裝費(fèi)用，否則必將被市場(chǎng)所淘汰；

另一方面，工業(yè)點(diǎn)供能夠創(chuàng)造終端用戶(hù)自由選擇供應(yīng)商的市場(chǎng)條件，推動(dòng)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。與此相適應(yīng)，立法應(yīng)將特許經(jīng)營(yíng)限于管道天然氣，賦予工業(yè)點(diǎn)供合法地位，為天然氣終端競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)構(gòu)建提供法律依據(jù)。

此外，還需要注意兩個(gè)問(wèn)題：

一是上游氣源問(wèn)題。不可否認(rèn)，工業(yè)點(diǎn)供在創(chuàng)造終端競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的同時(shí)，也為上游企業(yè)擴(kuò)展壟斷優(yōu)勢(shì)提供條件。假如無(wú)法解決氣源供應(yīng)，那么管道天然氣難以展開(kāi)有效競(jìng)爭(zhēng)，必將處于劣勢(shì)地位；相反，控制氣源的國(guó)有企業(yè)卻可以利用工業(yè)點(diǎn)供創(chuàng)造的條件，將其壟斷優(yōu)勢(shì)傳導(dǎo)至終端市場(chǎng)。因此，終端市場(chǎng)的放開(kāi)必須以上游放開(kāi)為前提，以氣源多元為條件，以壟斷規(guī)制為依托，否則必將再次成為國(guó)有企業(yè)擴(kuò)展壟斷的綠色通道。

二是工業(yè)直供問(wèn)題。與工業(yè)點(diǎn)供不同，工業(yè)直供需要重復(fù)鋪設(shè)管線(xiàn)，造成社會(huì)資源浪費(fèi)，違背效率提升目標(biāo)，應(yīng)將其認(rèn)定為侵犯特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為。

價(jià)格激勵(lì)構(gòu)成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本激勵(lì)，價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)成為市場(chǎng)形成的基本表征。我國(guó)成品油和天然氣領(lǐng)域長(zhǎng)期實(shí)行的政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)，偏離市場(chǎng)供求，抑制投資激勵(lì)，拖累效率提升，亟待制度轉(zhuǎn)型。本輪油氣改革對(duì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)政府定價(jià)做出轉(zhuǎn)型決策，明確提出放開(kāi)成品油和天然氣價(jià)格。

放開(kāi)成品油價(jià)格。我國(guó)成品油價(jià)格常年實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，2008年國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)《石油價(jià)格管理辦法（試行）》，規(guī)定汽、柴油零售價(jià)格和批發(fā)價(jià)格，以及供應(yīng)社會(huì)批發(fā)企業(yè)、鐵路、交通等專(zhuān)項(xiàng)用戶(hù)汽、柴油供應(yīng)價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)；國(guó)家儲(chǔ)備和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)用汽、柴油供應(yīng)價(jià)格，以及航空汽油、航空煤油出廠價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)。

放開(kāi)天然氣價(jià)格。如果說(shuō)政府管制以解決市場(chǎng)失靈為動(dòng)因、以降低交易成本為目的，那么油氣價(jià)格管制就應(yīng)該以自然壟斷環(huán)節(jié)為界碑。油氣價(jià)格管制的本意在于遏制自然壟斷所帶來(lái)的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，但我國(guó)油氣政府定價(jià)已經(jīng)突破了管網(wǎng)運(yùn)輸?shù)茸匀粔艛喹h(huán)節(jié)，擴(kuò)展至競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的成品油和天然氣產(chǎn)品。多輪油氣價(jià)格改革均聚焦于政府定價(jià)的數(shù)額調(diào)整，卻忽略了價(jià)格管制的原始初衷，是故雷聲大、雨點(diǎn)小，事倍功半。

價(jià)格管制的放松必須以油氣商品屬性的回歸為起點(diǎn)，以國(guó)企壟斷體制的破冰為機(jī)遇，以產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的提速為依托，配合油氣競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的建構(gòu)，方可彰顯其意義。

《意見(jiàn)》已經(jīng)為下一輪油氣體制改革指明了方向，但政策文件畢竟不能代替法律規(guī)定。如果將能源法律革命視為能源戰(zhàn)略決策的執(zhí)行者，那么法律制度轉(zhuǎn)型則構(gòu)成中央改革意見(jiàn)的定型器。法律制度的設(shè)計(jì)者應(yīng)該把握改革契機(jī)，及時(shí)啟動(dòng)修法進(jìn)程，適時(shí)固化改革成果，為民營(yíng)資本投資掃清障礙，為油氣市場(chǎng)建構(gòu)奠定基礎(chǔ)。唯有如此，方能充分釋放油氣領(lǐng)域的巨大潛力，順勢(shì)助推中國(guó)的新一輪能源革命。